María Monserrat A. Barbosa cuado de comunicación entre la ciudadanía y el gobierno como un medio concreto y especiico de control y vigilancia( Lanz, 1987, 622).
Las acciones realizadas en la administración de Miguel de la Madrid constituyeron el primer impulso para establecer las bases jurídicas, técnicas, administrativas y políticas de planeación democrática y de control y evaluación gubernamental como fundamento para la participación ciudadana y de lo que más tarde se desarrollaría como contraloría social. Sin embargo fue hasta el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, con la instrumentación del Programa Nacional de Solidaridad( Pronasol), cuando estos procesos se empezaron a consolidar y recibieron el nombre de Contraloría Social( Fox, 2006). Durante esta administración el gobierno federal estableció, a partir de 1989, diversos mecanismos e instituciones de defensa civil, entre los que destacaron la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la Contraloría Social. Estos instrumentos se alinearon al Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y tenían como propósito fortalecer los medios de comunicación entre el gobierno y la sociedad civil.
Con la Contraloría Social se buscaba contar con un instrumento moderno de vinculación con los medios de control de que dispone el Estado y se pretendía corresponsabilizar a la ciudadanía para estimular su iniciativa y capacidad para intervenir de manera activa en las actividades del gobierno y potenciar el bienestar y el desarrollo( Lanz, 1987).
En el periodo de 1988-1994 se estableció el Programa Nacional de Solidaridad( Pronasol); su operación consistía en que las comunidades sumaban sus recursos con los del gobierno y participaban en la planeación, dirección y ejecución de obras, y en muchos casos en la administración de los fondos aportados. Estas características dieron pauta para que la Secogef retomara el modelo y lo adaptara al de la Contraloría Social( Vázquez, 1994).
Como parte de la modernización de la administración pública, a partir de 1989 se instrumentaron acciones para estrechar la comunicación con los sectores sociales y se iniciaron actividades para incentivar la presencia de los ciudadanos en los sistemas de control y vigilancia. En 1991 fue posible reformar el reglamento interior de la Secretaría de la Contraloría de la Federación para crear la Dirección de Contraloría Social, con facultades especíicas para promover el fortalecimiento de la sociedad civil en la vigilancia y el control de las responsabilidades de los servidores públicos federales.
De esta manera se puede considerar que en n uestro país el concepto de contraloría social tiene su origen el 5 de febrero de 1991, cuando se tomó protesta a los vocales de control y vigilancia del Programa Nacional de Solidaridad. En el sexenio de Carlos Salinas la Contraloría Social se inscribió en el proyecto de modernización y reforma del Estado; se enfatizó el cambio de relación entre gobierno y sociedad y se dieron mayores espacios para la participación ciudadana. En la etapa de conformación de la Contraloría Social fue deinida como una nueva forma de control administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuación de quienes tienen la responsabilidad del quehacer gubernamental. Se trató de una forma avanzada de participación ciudadana en las tareas de vigilancia y iscalización de los recursos públicos y en la evaluación del desempeño de los funcionarios y empleados al servicio del Estado( Vázquez, 1994,74-75).
De acuerdo con Vázquez Cano, en esta primera etapa la Contraloría Social se organizó en dos grandes vertientes. Una era individual y abarcaba la atención ciudadana de quejas, sugerencias y recomendaciones; ejemplos de esta vertiente son los módulos de atención ciudadana y el Sistema de Orientación Telefónica a la Ciudadanía( SACTEL). La otra vertiente puede considerarse colectiva y se reiere a la creación de comités colectivos de vigilancia de obras y servicios, como los Comités de Solidaridad del Pronasol.
La esencia del Pronasol radica en que esperaba legitimar las formas de control y vigilancia de las comunidades que por situaciones culturales venían desarrollando; apoyaba el funcionamiento y los principios de respeto, corresponsabilidad, transparencia y honestidad que el programa pregonaba, y promovía nuevas formas de vigilancia y control con un enfoque preventivo sustentado en la concertación de acciones.
Con la llegada a la presidencia de Ernesto Zedillo( 1994- 200) la Secogef se transforma en Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo( Secodam). Derivado de un diagnostico que elaboraron las nuevas autoridades de esta Secretaría, destaca que un gran número de programas sociales no estaban considerados en el control gubernamental ni en la Contraloría Social. Durante los últimos años de la década de los noventa y los primeros de la 2000 los esfuerzos se encaminaron hacia los sistemas de atención ciudadana, es decir, a las actividades de contraloría social, que se limitaban a buzones de quejas. Sin embargo, a partir de la promulgación de la Ley General de Desarrollo Social, en 2004, y de los lineamientos operativos relacionados con la gestión de los comités de Contraloría Social se
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